ПРОВЕРКИ ОРГАНАМИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА УКРАИНЫ
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБЖАЛОВАНИЕ АКТОВ ОРГАНОВ ПФУ

Пенсионный фонд Украины и его территориальные управления имеют право проводить проверки своевременности и полноты (правильности) уплаты страховых взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование, а также проверки своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты сбора на обязательное государственное пенсионное страхование.

В данном подразделе рассматриваются вопросы обжалования требований об уплате недоимки по уплате страховых взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование (далее - требование), решений о начислении пени и наложении финансовых санкций (далее - решение), предусмотренных частью 9 статьи 106 Закона Украины "О общеобязательном государственном пенсионном страховании "от 9 июля 2003 N 1058-IV (далее - базовый закон), сообщений об уплате суммы сбора на обязательное государственное пенсионное страхование (далее - уведомление), выданных в соответствии с Законом Украины" О порядке погашения обязательств плательщиков налогов перед бюджетами и государственными целевыми фондами "от 21 декабря 2000 N 2181-III (далее - Закон N 2181-III) и постановлений о наложении административного штрафа на основании ч.16 106 базового закона (далее - постановление).

Все вышеуказанные меры административного воздействия уполномочены применять органы Пенсионного фонда Украины (далее - ПФУ) к нарушителям порядка уплаты страховых взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование (далее - страховые взносы) и сбора на обязательное государственное пенсионное страхование (далее - пенсионный сбор ). Условия и порядок применения указанных мер воздействия рассмотрены в разделе "Ход проверки органов ПФУ" данного ресурса.

Страхователи и плательщики пенсионного сбора, определенные в разделе "Кого проверяют", имеют право на обжалование действий (бездействия), решений территориальных органов ПФУ и их должностных лиц в порядке подчиненности высшему органу ПФУ или должностного лица, а также в судебном порядке, согласно ст. 105 базового закона, п. 5.2.2 Закона N 2181-III.

Решение о взыскании неуплаченных сумм страховых взносов имеют форму требований об уплате страховых взносов; решение о применении финансовых санкций и начисления пени за нарушение порядка уплаты страховых взносов выдаются в установленной форме, к нарушителям порядка уплаты пенсионного сбора финансовые санкции в виде штрафа применяются путем выдачи уведомления и т. д. Как видно, причиной всех негативных для страхователей и плательщиков пенсионного сбора последствий служат принятые должностными лицами ПФУ решения. Однако совсем не решение должностного лица ПФУ является исполнительным документом, на основании которого может быть открыто исполнительное производство и взыскана сумма недоимки, штрафа, пени, а та форма, в которой выражено решение проверяющего.

Поэтому, не вдаваясь в полемику о значимости формы и содержания, целесообразным представляется обжалования в суде именно акта органа ПФУ, который является формальным выражением решения проверяющего.

Далее кажется уместным определить субъекта обжалования - человека, чей акт обжалуется. Закономерно, что для этого надо определить, чьему перу этот акт относится.

Акт является формальным выражением волеизъявления должностного лица органа ПФУ, совершенного с целью выполнения ею своих полномочий. Ни у кого не вызовет сомнений, что любое волеизъявление происходит от физического лица, если только решение не принимается коллективным органом, например комиссией. Однако важный юридический статус такого лица, который имеет непосредственное значение для определения природы ее решения, а главное - отнесение акта закону или подзаконным актом к категории актов лиц или актов органов - в Украине доминирует нормативная теория права, поэтому для определения правового режима юридической категории первостепенное значение имеет буква нормативного акта, а не природа самого явления.

Прежде важный практический аспект вопроса. Согласно п. 6.1 Закона N 2181-III рассчитывает сумму обязательства к уплате и направляет уведомление плательщику пенсионного сбора контролирующий орган, а в последнее согласно п. 2.1.2 Закона N 2181-III, по пенсионному сбору, является ПФУ. Далее, согласно п. 5.2.2 Закона N 2181-III плательщик может обжаловать решение контролирующего органа, то есть ПФУ, если считает, что ПФУ вынес его неправильно, вышел за рамки компетенции и т. д. Рассматривает жалобу и выносит решение по ней также контролирующий орган (ПФУ), после чего его (органа) решение может быть обжаловано в судебном порядке, согласно п. 5.2.2 Закона N 2181-III.

Следовательно, Закон N 2181-III авторство сообщения приписывает орган ПФУ, несмотря на то, что собственно решение принимает его должностное лицо, следовательно, субъектом обжалования в случае обжалования акта должен быть также орган ПФУ, а не его должностное лицо. Базовый закон и принятые во исполнение его положений подзаконные нормативные акты в контексте данного вопроса изобилуют противоречиями. Например, в постановлении правления ПФУ от 19 декабря 2003 N 21-2 определен перечень должностных лиц ПФУ, имеющих право рассмотреть жалобу и вынести по ней решение. При этом, согласно п. 2.5 и 5.4 Порядка N 21-2, решения по результатам согласования требования, обжалование требования или решения принимает орган ПФУ. Страхователь имеет право обжаловать действия как орган ПФУ, так и его должностного лица согласно ст. 105 базового закона. В случаях, предусмотренных базовым законом, именно территориальные органы ПФУ рассчитывают и направляют требования в адрес страхователя, согласно ч. 3 ст. 106 базового закона. Решение о применении финансовых санкций и начисления пени принимают должностные лица территориальных органов ПФУ, согласно ч. 13 ст. 106 базового закона, а именно: начальники таких органов или их заместители, согласно п. 9.5 Инструкции о порядке исчисления и уплаты страхователями и застрахованными лицами взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование в Пенсионный фонд Украины, утвержденной постановлением правления ПФУ от 19 декабря 2003 года N 21-1 (далее - Инструкция N 21-1). В завершение, согласно ст. 105 Кодекса административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 N 2747-IV (далее - КАСУ), административный иск может содержать требования об отмене решения ответчика - субъекта властных полномочий, в число которых, согласно ст. 3 КАСУ, относятся и органы государственной власти и их должностные лица.

Наконец, судебная практика * в данный момент в делах по спорам об отмене требований, решений, сообщений идет путем признания надлежащим ответчиком соответствующий территориальный орган ПФУ.

____________
* К такому выводу приводят материалы следующих проанализированных правоприменительных актов: постановления Высшего хозяйственного суда Украины от 19.04.2005 по делу N 34/296а, от 28.07.2004 по делу N 8/210-2074, от 14.06.2005 по делу N 6 / 76 , от 29.03.2005 по делу N 22/143-04-4706, от 29.03.2005 по делу N 2/81-5, от 29.03.2005 по делу N 2-10/12303-2004, от 14.06.2005 по делу N 6 / 76, от 29.06.2005 по делу N 3 / 292, от 21.09.2004 по делу N 5 / 334, от 12.10.2004 по делу N 09/1134, от 13.07.2005 по делу N 2/1295-13 / 371, от 27.07.2005 по делу N 20-12/440, от 18.05.2005 по делу N 03/2568, от 19.10.2005 по делу N 11/1154, от 24.01.2006 по делу N 07/296.

На основании вышесказанного, в случае обжалования акта предлагается рассматривать как субъект обжалования орган ПФУ, который вынес оспариваемый акт.

Возможность обжалования актов органов ПФУ в порядке подчинения высшему органу (должностному лицу) в иерархии органов ПФУ, относительно того, кто вынес решение (далее - высший орган ПФУ), сомнений не вызывает. На это право того, что проверяется, в равной мере указывают и базовый закон, и Закон N 2181-III, и КоАП. В этом контексте целесообразным представляется привести структуру ПФУ, которая наглядно демонстрирует ведомственную иерархию, сложившуюся в этом органе. Венчает систему органов ПФУ правления ПФУ, высшим должностным лицом которого является Председатель правления ПФУ. Обжалование актов органов ПФУ Председателю правления ПФУ является последней ступенью в системе ведомственного или административного обжалования. Если решение ПФУ не устроит заявителя жалобы, дальше защищать свои права он может в суде или в прокуратуре. Вторая ступень иерархической лестницы ПФУ - Главные управления ПФУ в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. Их начальникам и заместителям начальников можно обжаловать решения органов первой ступени системы ПФУ, а именно: управлений ПФУ в районах, городах и районах в городах.

Следующий вопрос, который заслуживает рассмотрения в рамках общей части данного подраздела - судопроизводство, согласно которому осуществляется обжалование актов органов ПФУ в судебном порядке.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 17 КАСУ, юрисдикция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его (субъекта) решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия.

Субъектом властных полномочий, в понимании КАСУ, являются, в частности, должностное лицо органа государственной власти при осуществлении ею властных управленческих функций на основе законодательства и сам орган государственной власти, в том числе на выполнение делегированных полномочий. Таким образом, дела об обжаловании предписаний должностных лиц или органов ПФУ относятся к компетенции (подведомственности) административных судов. Такой же позиции придерживается и Высший хозяйственный суд Украины. В информационном письме ВХСУ "О некоторых вопросах, связанных с разграничением компетенции хозяйственных и административных судов" от 7 февраля 2006 N 01-8/301 и в рекомендациях президиума Высшего хозяйственного суда Украины "О некоторых вопросах подведомственности и подсудности дел хозяйственным судам" от 27 июня 2007 N 04-5/120 указано, что управление ПФУ в принятии решения о взыскании просроченной задолженности по уплате страховых взносов действуют как органы государственной власти в осуществлении ими властных управленческих функций и, соответственно, как субъекты властных полномочий.

Согласно ч. 2 ст. 18 КАСУ окружным административным судам подсудны административные дела, в которых одной из сторон является орган государственной власти, другой государственный орган, орган власти Автономной Республики Крым, областной совет, Киевская или Севастопольская городская рада, их должностное или служебное лицо, кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом , и кроме дел по поводу их решений, действий или бездеятельности в делах об административных правонарушениях и дел, которые подсудны местным общим судам как административным судам.

Следовательно, обжаловать требование, решение или сообщение предприятие может путем подачи в окружной административный суд по местонахождению истца или по местонахождению ответчика (ч. 2 статьи 19 КАСУ) административного иска об отмене акта, в форме, составленной согласно КАСУ. Однако дела об обжаловании постановлений должностных лиц о наложении административных штрафов на должностных лиц страхователя рассматриваются в порядке административного судопроизводства местными общими судами как административными судами, о чем более подробно говорится в соответствующей части данного подразделения - "Обжалование постановлений".

Таким образом, в рамках данного подразделения рассматриваются три способа обжалования актов органов ПФУ: обжалование вышестоящему должностному лицу, обжалование в судебном порядке и обжалования акта в органах прокуратуры.

Еще одним общим правилом в процедуре обжалования требований, решений, сообщений является обязанность заявителя жалобы, истца письменно информировать орган, чей акт оспаривается, о каждом факте обжалования, однако и это правило имеет свою специфику в отношении каждого из указанных актов. Например, при обжаловании уведомления плательщика пенсионного сбора обязан письменно уведомить орган ПФУ, чей акт оспаривается, о каждом случае обжалования уведомления в судебном порядке, согласно п. 5.2.5 Закона N 2181-III. Однако Закон N 2181-III не содержит обязанности информирования соответствующего территориального органа ПФУ об обжаловании акта вышестоящему должностному лицу ПФУ, так же не указывает и на предельные сроки такого информирования. Базовый закон, а также рассмотрения органами Пенсионного фонда Украины жалоб на решения о наложении штрафа, начислении пени и заявлений страхователей при согласовании ими требования об уплате недоимки по уплате страховых взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование, утвержденный постановлением правления ПФУ от 19 декабря 2003 года N 21-2 (далее - Порядок N 21-2), содержат правило, согласно которому страхователь обязан информировать территориальный орган ПФУ, чей акт оспаривается, о каждом факте обжалования и высшему должностному лицу, и в судебном порядке в течение трех рабочих дней со дня обжалования. Кроме того, о подаче повторной жалобы ** непосредственно в ПФУ страхователь обязан одновременно известить и территориальный орган ПФУ, который рассмотрел первичную жалобу, и соответствующий территориальный орган ПФУ, чей акт оспаривается, согласно п. 4.2 Порядка N 21-2.

____________
** Понятие повторной жалобы рассматривается в части данного подразделения, посвященной обжалованию актов, содержащих финансовые санкции.

Отдельного внимания заслуживают сроки обжалования актов органов ПФУ.

Общий срок обжалования актов органов ПФУ составляет 10 рабочих дней со дня получения (вручения) соответствующего акта должностному лицу страхователя или плательщика пенсионного сбора (далее - общий срок обжалования).

Общий срок обжалования применяется при согласовании требования по территориальным органом ПФУ, при обжаловании требования, решение высшем территориальному органу ПФУ, в том числе решения территориального органа ПФУ по заявлению страхователя о согласовании требования, не устраивает страхователя, при подаче повторной жалобы непосредственно в ПФУ. Однако обжалование требований, решений, сообщений органов ПФУ в судебном порядке производится с учетом сроков исковой давности в любой момент после получения соответствующего требования об уплате недоимки или решения, или сообщения, согласно п. 1.3 Порядка N 21-2, п. 5.2 .5 Закона N 2181-III. Итак, в указанной ситуации "правило о десяти дней" не действует, а применяются нормы специального нормативно-правового акта - КАСУ. Еще одним исключением из общего правила является срок обжалования уведомления высшему должностному лицу. Согласно п. 5.2.2 Закона N 2181-III плательщик пенсионного сбора вправе обжаловать уведомление в течение 10 календарных (а не рабочих) дней со дня получения уведомления или другого решения, которое обжалуется, например, решение об отказе в удовлетворении жалобы на сообщение если плательщик пенсионного сбора решил подать повторную жалобу вышестоящему органу ПФУ. Срок обжалования постановления о наложении административного штрафа высшему должностному лицу согласно ст. 289 КоАП.

Напоследок еще одна существенная деталь. Согласно ст. 105 базового закона обжалования действий территориальных органов ПФУ осуществляется в случае, если должностными лицами территориальных органов ПФУ нарушены права и законные интересы застрахованных лиц или созданы препятствия для осуществления прав и законных интересов застрахованных лиц вследствие действий или бездействия должностных лиц территориальных органов ПФУ или принятого территориальными органами ПФУ решения или возложенные на застрахованном лице или пенсионера обязанности, не предусмотренные базовым законом. Невооруженным глазом видно, что базовый закон говорит об обжаловании действий территориальных органов ПФУ в случае ограничения прав и законных интересов застрахованных лиц, а не страховщиков. Это ни в коей мере не может стать препятствием при обжаловании акта органа ПФУ, который нарушает права страхователя, поскольку оно предусмотрено в других положениях базового закона, подзаконных нормативных актах, специальном отношении базового закона процессуальном законодательстве. Однако в связи с существованием в базовом законе указанной ст. 105, нелишним выдается при составлении жалобы или искового заявления указать на нарушение прав и законных интересов застрахованных лиц вследствие вынесения акта, например, о применении финансовой санкции к страхователю, т.е. косвенным образом.